——《最高人民法院關(guān)于
審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律
若干問題的解釋》評析
文章堅持理論與實踐相結(jié)合，對《最高人民法院關(guān)于審理訴訟礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定進(jìn)行梳理分析，重點對礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃與承包、抵押登記和越界開采等內(nèi)容展開了深入剖析，指明了其中存在的突出問題和產(chǎn)生原因，結(jié)合礦政管理制度改革廓清了礦產(chǎn)資源和礦業(yè)權(quán)的性質(zhì)與內(nèi)涵等基本問題與法律關(guān)系，提出了加強資源產(chǎn)業(yè)立法研究和建立完善礦業(yè)領(lǐng)域行政立法、執(zhí)法與司法機關(guān)之間溝通協(xié)調(diào)機制等對策建議。
本文引用信息
劉欣.對礦業(yè)權(quán)糾紛問題司法解釋的再思考[J].中國國土資源經(jīng)濟,2020,33（11）:14-22.
近年來，國內(nèi)礦業(yè)市場日益活躍，礦業(yè)權(quán)及相關(guān)權(quán)利交易流轉(zhuǎn)頻繁，各類涉礦糾紛訴訟案件也明顯增多，但由于缺乏規(guī)范明確、可操作的法律法規(guī)依據(jù)，諸多礦業(yè)糾紛難以研判裁處，不僅給行政管理機關(guān)，而且給法院裁判工作帶來諸多難題和壓力。2017年6月，最高人民法院行于行政主管部門之先發(fā)布了《關(guān)于審理訴訟礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《高法解釋》）?！陡叻ń忉尅穼嵤┤陙?，在協(xié)調(diào)解決礦業(yè)法律糾紛、平息涉礦民事爭訟、促進(jìn)礦業(yè)權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)等方面發(fā)揮了積極有效的作用，同時強化了礦業(yè)行政法與民法調(diào)整功能之間的有機銜接，增進(jìn)了司法機關(guān)與行政管理機關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)，增強了礦政管理行為的規(guī)范性，凸顯了礦業(yè)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)及其在礦產(chǎn)資源管理制度體系和法律關(guān)系中的核心地位和作用，在很大程度上彌補了現(xiàn)行法規(guī)政策明顯滯后所產(chǎn)生的制度性弊端，客觀上有助于推動礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的修改完善進(jìn)程，但也反映出理論與實踐中對于礦業(yè)權(quán)行政管理理解不夠全面深入、偏重于以民法理論理解和指導(dǎo)礦業(yè)權(quán)管理實務(wù)等一些不容忽視的問題。
礦業(yè)權(quán)作為礦政管理的核心內(nèi)容，涉及礦產(chǎn)資源管理的各個方面，礦業(yè)權(quán)糾紛案通常既涉及礦產(chǎn)資源的市場化配置和資源合理開發(fā)利用，也涉及相關(guān)主體的權(quán)益保護，同時還與安全生產(chǎn)、環(huán)境保護以及社會公共利益密切相關(guān)。解析《高法解釋》中存在的突出問題，對于更好地澄清理解礦業(yè)權(quán)相關(guān)法律關(guān)系，明確法理與事實依據(jù)，配合《礦產(chǎn)資源法》修改完善和改進(jìn)行政執(zhí)法與司法審判，具有十分重要的意義。
1 礦業(yè)權(quán)與出讓合同的性質(zhì)與效力
1.1 礦業(yè)權(quán)的性質(zhì)
礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)、采礦權(quán)，本質(zhì)上是一種特殊的私權(quán)，依法應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞肿鹬睾捅Ｗo。參照德國、日本等大陸法系國家的相關(guān)規(guī)定，礦業(yè)權(quán)被視為物權(quán)，除特別規(guī)定外，準(zhǔn)用關(guān)于不動產(chǎn)的一般性規(guī)定。礦業(yè)權(quán)不是典型的用益物權(quán)，但出于資源開發(fā)利用與管理的需要，又依據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定適用關(guān)于用益物權(quán)的一般性規(guī)定。同時，源于礦產(chǎn)資源國家全民所有并與主權(quán)領(lǐng)土相關(guān)聯(lián)而具有明顯的公權(quán)特征，而且基于其有限性、耗竭性和不可再生性等特征，各國普遍實行礦業(yè)權(quán)登記生效主義，并從安全、環(huán)保等方面強化對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用活動的監(jiān)督管理。由此，《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等法律和行政法規(guī)設(shè)定了礦產(chǎn)資源勘查、開采審批登記制度，規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)設(shè)立及發(fā)生變更、轉(zhuǎn)讓、消滅等變動事項，均需依法申請并經(jīng)行政審批方為有效并受法律保護。
礦業(yè)權(quán)同時具有物權(quán)、勘查開采資質(zhì)與經(jīng)營許可權(quán)等三重權(quán)利屬性而形成“三位一體”的權(quán)利結(jié)構(gòu)。然而，發(fā)韌于計劃經(jīng)濟年代的《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)法規(guī)主要是針對礦產(chǎn)資源勘查開采資質(zhì)與勘查開采行為進(jìn)行制度設(shè)計的，由此導(dǎo)致實踐中大量存在因礦業(yè)投資人不符合勘查開采資質(zhì)條件而不能進(jìn)行礦業(yè)融資或?qū)⒌V業(yè)權(quán)資產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，執(zhí)法機關(guān)易僅因礦產(chǎn)勘查開采違法行為而對采礦行為權(quán)連帶礦業(yè)權(quán)人的物權(quán)性權(quán)利一并限制甚至完全剝奪。實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)從“三位一體”到“三權(quán)分管”的轉(zhuǎn)變，即準(zhǔn)許物權(quán)、勘查開采資質(zhì)與經(jīng)營許可權(quán)這三種權(quán)利獨立設(shè)權(quán)并分開管理，是適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下充分保障礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益、促進(jìn)礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)充分流轉(zhuǎn)、推進(jìn)礦業(yè)權(quán)制度改革所必須解決的一個基本問題。
1.2 礦業(yè)權(quán)出讓與行政許可之間的關(guān)系
2000年前后，國家開始改變計劃經(jīng)濟體制下確立的單純申請授予礦業(yè)權(quán)的傳統(tǒng)方式，逐步推行礦業(yè)權(quán)有償出讓，這是一項將市場競爭機制引入行政許可程序并經(jīng)實踐證明有效的改革措施。而競爭出讓屬于一種民事物權(quán)行為，是礦業(yè)權(quán)行政許可的一種輔助手段，即通過公開競爭方式確定礦業(yè)權(quán)受讓人，使其同步獲得唯一的礦業(yè)權(quán)申請主體資格，這是市場調(diào)節(jié)手段在礦業(yè)權(quán)行政許可過程中的引入和運用。出讓與行政許可二者之間是一種從屬關(guān)系，依程序進(jìn)行出讓是審查登記的一個必要前提，二者同為礦業(yè)權(quán)申請取得完整過程的組成部分，且后者是起決定性作用的環(huán)節(jié)。
1.3 礦業(yè)權(quán)出讓合同的內(nèi)涵及意義
礦業(yè)權(quán)出讓合同是為了實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)管理目標(biāo)，由礦業(yè)權(quán)登記管理機關(guān)或其委托相關(guān)機構(gòu)與經(jīng)公開競爭而確定的受讓人協(xié)商而由后者依法申請礦業(yè)權(quán)的一種行政協(xié)議，其內(nèi)容主要是受讓人認(rèn)可出讓方已確定的特定礦產(chǎn)地的坐標(biāo)、范圍、勘查工作程度或者資源儲量、出讓收益（價款）及繳納方式等。在經(jīng)審批獲得勘查許可證、采礦許可證后，受讓人由申請人角色成為探礦權(quán)人或者采礦權(quán)人，出讓合同所載相關(guān)權(quán)利和義務(wù)相應(yīng)轉(zhuǎn)移到探礦權(quán)或者采礦權(quán)當(dāng)中。
礦業(yè)權(quán)出讓合同具有兩方面的意義。一方面，依照礦業(yè)權(quán)登記生效主義原則，與礦業(yè)權(quán)出讓從屬于礦業(yè)權(quán)審批登記行為相一致，礦業(yè)權(quán)出讓合同成為礦業(yè)權(quán)申請要件之一。簽訂行政協(xié)議這一屬于民事物權(quán)行為和市場配置手段的運用，并不能改變礦業(yè)權(quán)審批的行政行為性質(zhì)。另一方面，從礦業(yè)權(quán)權(quán)能角度看，礦業(yè)權(quán)合同簽訂后，作為當(dāng)事人一方的民事主體只是通過資格審核與公開競爭而成為礦業(yè)權(quán)申請人，但還不是探礦權(quán)人、采礦權(quán)人，并未獲得支配礦業(yè)權(quán)的權(quán)利，包括對相應(yīng)的勘查區(qū)塊、礦區(qū)范圍內(nèi)資源的占有、使用等權(quán)能。因此，簽訂礦業(yè)權(quán)合同表明礦業(yè)權(quán)出讓行為合法有效以及礦業(yè)權(quán)合同依法成立，但只有在其資源開發(fā)利用及安全、環(huán)保等方面的資質(zhì)能力證明和勘查實施方案或者礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案及保障措施等資料經(jīng)行政審查通過，行政機關(guān)授予其探礦權(quán)、采礦權(quán)，即取得相應(yīng)的勘查許可證、采礦許可證后，礦業(yè)權(quán)合同才依法生效，當(dāng)事人才是真正的礦業(yè)權(quán)權(quán)利人并可從事礦產(chǎn)資源勘查開采行為。
需要強調(diào)的是，主要基于礦產(chǎn)資源的不確定性、有限性、耗竭性和不可再生性而設(shè)定的礦產(chǎn)勘查開發(fā)資質(zhì)與市場準(zhǔn)入方面的嚴(yán)格要求，礦業(yè)權(quán)出讓合同與土地使用權(quán)出讓合同有著明顯差異，同樣經(jīng)過公開競爭確定的礦業(yè)權(quán)、土地使用權(quán)受讓人，其后為取得礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)所進(jìn)行的審查形式雖同稱為“登記”，但其性質(zhì)和法律意義迥然不同：礦業(yè)權(quán)登記是一個完整的設(shè)權(quán)性行政審批程序，登記管理機關(guān)重點根據(jù)對申請人（原受讓人）提交的勘查開采資質(zhì)證明、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案（礦山設(shè)計）、環(huán)評批復(fù)等要件資料進(jìn)行實質(zhì)性審查，實際上存在因不符合法定條件而不予批準(zhǔn)的可能；而土地使用權(quán)（不動產(chǎn)物權(quán))登記則是一種將既定的產(chǎn)權(quán)事項記載于登記簿上的形式審查，屬于一種公權(quán)公示性質(zhì)的行政行為。
據(jù)此，在礦業(yè)權(quán)出讓合同已經(jīng)簽訂即成立、經(jīng)行政機關(guān)確認(rèn)受讓人由此競得礦業(yè)權(quán)的申請資格但尚未取得探礦權(quán)、采礦權(quán)時，礦業(yè)權(quán)合同并未生效，而且由于受讓人尚非法律意義上的探礦權(quán)人、采礦權(quán)人，相應(yīng)的勘查區(qū)塊和礦區(qū)范圍仍由國家保有而受讓人無權(quán)占有和支配。因此，在發(fā)生所謂第三人越界或以其他方式非法勘查開采行為時，礦業(yè)權(quán)受讓人并不具有“停止侵害、排除妨礙、賠償損失等侵權(quán)責(zé)任”的物權(quán)請求權(quán)主體資格?！陡叻ń忉尅返?條第二款關(guān)于“礦業(yè)權(quán)出讓合同生效后、礦產(chǎn)資源勘查許可證或者采礦許可證頒發(fā)前，第三人越界或者以其他方式非法勘查開采，經(jīng)出讓人同意已實際占有勘查作業(yè)區(qū)或者礦區(qū)的受讓人，請求第三人承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、賠償損失等侵權(quán)責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持”的規(guī)定是不能成立的。其中，受讓人“經(jīng)出讓人同意已實際占有勘查作業(yè)區(qū)或者礦區(qū)”的情形在實踐中也是不存在的。作為一種行政協(xié)議，礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)的設(shè)定包括簽訂出讓合同只是為了更好地選擇礦業(yè)權(quán)申請人，在行政審批通過前，管理機關(guān)不應(yīng)也不可能將勘查區(qū)塊和礦區(qū)范圍交其支配使用，礦業(yè)權(quán)出讓合同中也不應(yīng)作此約定。反之，如果受讓人僅憑據(jù)出讓合同就擅自實施勘查、開采行為，應(yīng)按無證勘查、開采受到依法懲處。
《高法解釋》第4條規(guī)定也殊值商榷。該條第一款關(guān)于“出讓人未按照出讓合同的約定移交勘查作業(yè)區(qū)或者礦區(qū)、頒發(fā)礦產(chǎn)資源勘查許可證或者采礦許可證，受讓人請求解除出讓合同的，人民法院應(yīng)予支持”的規(guī)定也與事實存在差距。發(fā)生因法定事由未通過行政審查的情形時，礦業(yè)權(quán)出讓合同隨之失效，管理機關(guān)退還已收取的出讓價款，不應(yīng)存在行政機關(guān)仍堅持主張合同有效而不“解除出讓合同”的情形。同理，《高法解釋》第2條關(guān)于“縣級以上人民政府國土資源主管部門作為出讓人與受讓人簽訂的礦業(yè)權(quán)出讓合同，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的情形外，當(dāng)事人請求確認(rèn)自依法成立之日起生效的，人民法院應(yīng)予支持”的規(guī)定也顯屬不當(dāng)。
對于第4條第二款關(guān)于“受讓人勘查開采礦產(chǎn)資源未達(dá)到國土資源主管部門批準(zhǔn)的礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案要求，在國土資源主管部門規(guī)定的期限內(nèi)拒不改正，或者因違反法律法規(guī)被吊銷礦產(chǎn)資源勘查許可證、采礦許可證，或者未按照出讓合同的約定支付礦業(yè)權(quán)出讓價款，出讓人請求解除出讓合同的，人民法院應(yīng)予支持”的規(guī)定，也存在諸多問題。突出表現(xiàn)為對出讓受讓行為的性質(zhì)及其與礦業(yè)權(quán)權(quán)利之間的關(guān)系認(rèn)識不夠到位、對權(quán)利主體及內(nèi)涵理解存在偏差。如前所述，出讓與行政許可二者之間是一種從屬依附關(guān)系，在通過行政審查取得礦業(yè)權(quán)后，出讓人與受讓人已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C關(guān)與行政相對人之間的關(guān)系，出讓環(huán)節(jié)所確定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容便轉(zhuǎn)移至探礦權(quán)、采礦權(quán)當(dāng)中，出讓行為包括出讓合同的獨立性已經(jīng)弱化并趨于消彌。探礦權(quán)人、采礦權(quán)人負(fù)有履行繳納相關(guān)價款、按照經(jīng)批準(zhǔn)的方案進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)等法定義務(wù)，如果達(dá)不到要求，將會受到相應(yīng)的權(quán)利限制或者行政處罰；若受到吊銷礦產(chǎn)資源勘查許可證、采礦許可證的嚴(yán)厲查處，通常理解為探礦權(quán)人、采礦權(quán)人實施了嚴(yán)重違法甚至犯罪行為，這時行政機關(guān)直接實施行政處罰即可，原簽訂的出讓合同自然失效而無需追溯到出讓環(huán)節(jié)、針對出讓合同的有效性作出重復(fù)性的評判以至于解除出讓合同，此時更無法院介入的必要。
隨著礦業(yè)權(quán)出讓與礦產(chǎn)資源有償使用制度改革不斷深化，礦業(yè)權(quán)出讓方式包括出讓合同內(nèi)容正在進(jìn)行改革調(diào)整。從調(diào)整方向看，礦業(yè)權(quán)出讓合同將在很大程度上承接原礦業(yè)權(quán)行政審批簡化的一部分內(nèi)容，從而增強其獨立性及其作為行政協(xié)議的行政色彩。但有專家認(rèn)為，簽訂礦業(yè)權(quán)出讓合同“屬于物權(quán)設(shè)立行為并取代行政審批”的提法，顯然忽視了礦產(chǎn)資源及其國家所有權(quán)的基本性質(zhì)，混淆了礦業(yè)權(quán)審批登記與不動產(chǎn)登記之間的本質(zhì)差別，不利于維護礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)和對有限、不可再生且具有耗竭性的礦產(chǎn)資源實施嚴(yán)格規(guī)范管理的基本原則。無論如何，相關(guān)改革都應(yīng)以符合礦業(yè)發(fā)展規(guī)律和礦業(yè)權(quán)管理制度體系的法理邏輯為前提。
2 礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓變更
礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同屬于要式合同，以辦理申請審批手續(xù)并經(jīng)登記管理機關(guān)批準(zhǔn)為生效條件，這是符合礦業(yè)權(quán)登記生效主義原則的。轉(zhuǎn)讓合同未履行報批手續(xù)，并不影響當(dāng)事人雙方合意的存在，即不影響合同的成立，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同自依法成立之日起是具有法律約束力的。但是，如未經(jīng)礦業(yè)權(quán)登記管理機關(guān)批準(zhǔn)，合同即使已經(jīng)成立也是不能生效的。因此，《高法解釋》第6條第二款關(guān)于“當(dāng)事人僅以礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請未經(jīng)國土資源主管部門批準(zhǔn)為由請求確認(rèn)轉(zhuǎn)讓合同無效的，人民法院不予支持”的規(guī)定值得商榷。
根據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》有關(guān)規(guī)定，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓變更屬于一種法定的礦業(yè)權(quán)審批登記類型。在轉(zhuǎn)讓人、受讓人雙方自愿簽訂轉(zhuǎn)讓合同并提交相關(guān)申請資料、經(jīng)行政機關(guān)審批登記后，轉(zhuǎn)讓合同及轉(zhuǎn)讓行為方為有效。依據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第10條規(guī)定，“準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓人和受讓人應(yīng)當(dāng)自收到批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓通知之日起60日內(nèi)，到原發(fā)證機關(guān)辦理變更登記手續(xù)”。實踐中礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓變更登記程序分為兩個步驟：首先以轉(zhuǎn)讓人為申請人辦理礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批；獲得轉(zhuǎn)讓批復(fù)后，由轉(zhuǎn)讓人配合受讓人向礦業(yè)權(quán)原登記管理機關(guān)申請辦理名稱變更登記。近年來有關(guān)管理部門對審批程序作了簡化調(diào)整，即將轉(zhuǎn)讓與名稱變更這兩項審批登記手續(xù)合并辦理而不再有60日以內(nèi)的時間間隔，但并未對《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》作出相應(yīng)修改?！陡叻ń忉尅返?條第一款規(guī)定“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同自依法成立之日起具有法律約束力。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請未經(jīng)國土資源主管部門批準(zhǔn)，受讓人請求轉(zhuǎn)讓人辦理礦業(yè)權(quán)變更登記手續(xù)的，人民法院不予支持。”這條規(guī)定尊重和體現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)登記生效主義原則，卻仍按轉(zhuǎn)讓與名稱變更兩個階段分別申辦的程序加以設(shè)定，這顯然是對轉(zhuǎn)讓與變更“二合一”的程序調(diào)整現(xiàn)狀不夠了解。通常情況下，如礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請未獲行政機關(guān)批準(zhǔn)，所謂“受讓人請求轉(zhuǎn)讓人辦理礦業(yè)權(quán)變更登記手續(xù)”在行政許可環(huán)節(jié)就不會受理而被阻卻，《高法解釋》再作“人民法院不予支持”的規(guī)定更無必要。依照礦業(yè)權(quán)登記生效主義原則，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請未經(jīng)行政機關(guān)批準(zhǔn)則轉(zhuǎn)讓合同當(dāng)然無效。如前所述，《高法解釋》第6條第二款就“當(dāng)事人僅以礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請未經(jīng)國土資源主管部門批準(zhǔn)為由請求確認(rèn)轉(zhuǎn)讓合同無效的，人民法院不予支持”的規(guī)定亦無再作重申之必要。
《高法解釋》第12條專門對“礦業(yè)權(quán)租賃、承包合同”加以規(guī)范。嚴(yán)格來講，“租賃”“承包”系不同范疇之間的概念混用，直接將其納入礦業(yè)權(quán)管理所產(chǎn)生的問題是顯而易見的。礦業(yè)權(quán)租賃、承包中租賃、承包的對象究竟是什么，探礦權(quán)還是采礦權(quán)？探礦權(quán)、采礦權(quán)能夠被租賃和承包嗎？要作出正確的判斷，需要以對礦業(yè)權(quán)的概念、性質(zhì)和內(nèi)涵的全面準(zhǔn)確理解為前提。
3.1 租賃、承包的本義屬于企業(yè)經(jīng)營管理而非物權(quán)范疇
排除財產(chǎn)租賃之外，此處相關(guān)的承包、租賃實指企業(yè)經(jīng)營管理方式，是始于20世紀(jì)80年代，全民所有制企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)借鑒農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制而普遍推行的工業(yè)企業(yè)改革舉措。根據(jù)性質(zhì)不同，企業(yè)承包、租賃經(jīng)營可分為企業(yè)內(nèi)部承包、租賃經(jīng)營和企業(yè)整體性承包、租賃經(jīng)營。前者是指對企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營單位實行承包或者租賃經(jīng)營；后者是指對以整個企業(yè)為標(biāo)的實行承包或者租賃經(jīng)營。這兩種經(jīng)營管理類型均是通過合同的簽訂和實施來實現(xiàn)的。嚴(yán)格地講，所謂合法的“承包經(jīng)營”和“租賃經(jīng)營”分別是“承包經(jīng)營責(zé)任制”和“租賃經(jīng)營責(zé)任制”的簡稱，是落實企業(yè)經(jīng)營權(quán)的措施，借助于這種責(zé)任制所形成的企業(yè)所有者同實際經(jīng)營者之間的債權(quán)關(guān)系，使國家所有權(quán)益得以實現(xiàn)。
涉及采礦權(quán)的承包與租賃經(jīng)營，是以特定的礦產(chǎn)資源作為核心資產(chǎn)或基于采礦權(quán)在礦山開發(fā)經(jīng)營中的主物權(quán)性質(zhì)和地位，以及礦山企業(yè)通過采礦及銷售礦產(chǎn)品進(jìn)行營利作為生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)，圍繞采礦權(quán)以及土地使用權(quán)、廠房、機械設(shè)備甚至采礦巷道等資產(chǎn)和作為人力資源的管理、技術(shù)人員等在內(nèi)的資源、資產(chǎn)等要素進(jìn)行的整體經(jīng)營活動。也就是說，基于礦業(yè)權(quán)的排他性及不可分割的特點，涉及采礦權(quán)權(quán)利的礦山開發(fā)經(jīng)營包括承包、租賃經(jīng)營尤其是租賃經(jīng)營標(biāo)的物的采礦權(quán)不得在不同的經(jīng)營主體之間進(jìn)行分割。
煤礦托管是一種為強化煤礦安全管理而采取的特殊的承包經(jīng)營管理方式，《煤礦整體托管安全管理辦法（試行）》專門就實行煤礦托管的條件作出了嚴(yán)格限定：一是托管的整體性，托管針對煤礦的整個生產(chǎn)系統(tǒng)和生產(chǎn)活動，不得將采掘工作面或者井巷維修作業(yè)作為獨立工程對外承包；二是承包方具有相應(yīng)的煤礦生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)、符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求；三是禁止二次托管、層層轉(zhuǎn)包；四是明確承包經(jīng)營雙方的權(quán)利與義務(wù)，按規(guī)定落實安全生產(chǎn)責(zé)任等。
實踐中承包經(jīng)營還存在著部分承包的情形，主要是指在礦產(chǎn)勘查開發(fā)過程中的勞務(wù)承包和經(jīng)營承包。所謂勞務(wù)承包，是指取得探礦權(quán)、采礦權(quán)的勘查單位或者礦山企業(yè)委托或者雇用具備勘查（勘察建設(shè)）、開采資質(zhì)的單位或者人員在其勘查區(qū)塊、礦區(qū)范圍內(nèi)實施勘查設(shè)計、施工（建設(shè)）、采礦作業(yè)，并依約將開拓的坑（巷）道工程及采出的礦產(chǎn)品交回該礦山企業(yè)處置并獲取勞務(wù)報酬；所謂經(jīng)營承包，一般是指作為采礦權(quán)人的礦山企業(yè)按照協(xié)議將其采出的礦產(chǎn)品統(tǒng)一交由另一生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行加工經(jīng)營，并從中獲取利益分成。但是，這兩種視為合法的情形同樣不得違背探礦權(quán)、采礦權(quán)整體權(quán)利不可分割的原則。
3.2 承包、租賃概念在礦業(yè)權(quán)范疇的誤用源于小礦非法轉(zhuǎn)讓運營
20世紀(jì)90年代，由于法律制度不夠完善，一些礦山企業(yè)特別是個體私營小礦取得采礦許可證后，為了降低交易成本而規(guī)避礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批和監(jiān)管，自己不投資經(jīng)營而以簽訂所謂的“承包合同”或者“租賃合同”方式，擅自將礦山轉(zhuǎn)與他人開采經(jīng)營，自己坐收“承包費”和“租賃費”之漁利。由于實際開采經(jīng)營方往往不具備采礦資質(zhì)，只求經(jīng)濟利益而急功近利、管理不善，很難保證礦產(chǎn)資源得到合理開發(fā)利用，安全與環(huán)保也缺乏保障。有的甚至層層多次轉(zhuǎn)包，不僅意在規(guī)避或脫離礦產(chǎn)資源開發(fā)行政監(jiān)管，而且通過減少投入、采富棄貧等短期行為最大程度降低生產(chǎn)成本，從而極易導(dǎo)致資源破壞浪費、環(huán)境污染和安全生產(chǎn)事故，而且擾亂了礦業(yè)市場秩序，成為監(jiān)督管理中的一大頑癥，實踐中被管理部門視為“以承包等方式擅自將采礦權(quán)轉(zhuǎn)給他人進(jìn)行采礦”行為，依據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等法規(guī)規(guī)定按非法轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)一并對轉(zhuǎn)讓、受讓雙方當(dāng)事人進(jìn)行嚴(yán)厲查處。礦產(chǎn)勘查因其工作性質(zhì)和利潤空間有限等因素影響，以“承包”“租賃”形式非法轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)的情況并不突出，因此，“以承包、租賃之名非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)”的礦業(yè)權(quán)多指采礦權(quán)。嚴(yán)格地說，單純的礦業(yè)權(quán)不能作為承包經(jīng)營的客體。所謂的“礦業(yè)權(quán)承包”應(yīng)當(dāng)稱作“礦山企業(yè)經(jīng)營權(quán)的承包”。“礦業(yè)權(quán)租賃”實際上也應(yīng)當(dāng)是“礦山企業(yè)經(jīng)營權(quán)的租賃”。
3.3 “礦業(yè)權(quán)承包”“礦業(yè)權(quán)租賃”違法行為定性分析
一是礦業(yè)權(quán)不可分割。礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)、采礦權(quán)，具有排他性，又相當(dāng)于民法物權(quán)中的所有權(quán)，具有較為完整的物權(quán)權(quán)能，且礦產(chǎn)資源具有耗竭性致使開發(fā)利用后不能做到返還原物，因而具有權(quán)利轉(zhuǎn)移的完整性或不可分割性。而承包、租賃均以所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)分離為前提，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓包括權(quán)利人名稱變更也要求履行行政審批程序。由此決定了探礦權(quán)、采礦權(quán)不適合以權(quán)利轉(zhuǎn)移形式進(jìn)行承包、租賃經(jīng)營。
二是勘查開采有資質(zhì)要求。如前所述，現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)管理制度是按照投資權(quán)、勘查開采資質(zhì)、市場準(zhǔn)入“三位一體”的權(quán)利結(jié)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計和規(guī)定的，同時具備上述“三權(quán)”是經(jīng)依法審批獲得探礦權(quán)、采礦權(quán)的前提，尤其是礦產(chǎn)勘查、開采的風(fēng)險性、專業(yè)性決定了從業(yè)資質(zhì)的必要性，這是具備安全、環(huán)保生產(chǎn)且合理開發(fā)利用資源的基本條件。依照有關(guān)規(guī)定，勘查許可證、采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、礦長資格證等證照是附屬于經(jīng)過考核認(rèn)證的特定主體，不能相互借用或者冒用，更不得轉(zhuǎn)讓。礦山承包、租賃合同中的承包方、租賃方通常沒有相關(guān)資質(zhì)或者取得資質(zhì)認(rèn)定卻以礦業(yè)權(quán)人之名實施探采活動，既增加了安全隱患和實施監(jiān)管的難度，也容易出現(xiàn)權(quán)利糾紛。
三是適用政策存誤。盡管《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號）中規(guī)定礦業(yè)權(quán)可以作為出租的標(biāo)的物，但此規(guī)定不夠成熟，一直存有爭議，既不切合礦業(yè)權(quán)的性質(zhì)，也有悖于企業(yè)租賃經(jīng)營行為的基本原理，既不易操作又缺乏理論支持，因而實踐中并無遵循實例。事實上，除個別條款偶作引據(jù)以外，該《暫行規(guī)定》出臺多年來基本未付諸實施。
綜上，礦業(yè)權(quán)具有排他性和不可分割性，礦產(chǎn)資源勘查、開采行為必須具備相應(yīng)的資質(zhì)條件和要求，由此決定了除前述的煤礦整體托管、勞務(wù)承包等幾種合法的情形以外，從本質(zhì)上看，“礦業(yè)權(quán)承包”“礦業(yè)權(quán)租賃”尤其是“采礦權(quán)承包”“采礦權(quán)租賃”，即以“租賃”和“承包”之名，擅自將礦山轉(zhuǎn)與他人開采經(jīng)營而自己坐收“承包費”和“租賃費”的行為，都是依約定在一定時間內(nèi)憑采礦權(quán)對特定礦區(qū)范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源進(jìn)行開采和銷售營利的行為，因缺乏合法存在的空間而被認(rèn)定為非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)行為。當(dāng)然，在實踐中，宜結(jié)合具體“租賃”和“承包”合同的內(nèi)容對礦產(chǎn)勘查、開采實際情況進(jìn)行核實后進(jìn)行準(zhǔn)確定性?！陡叻ń忉尅分苯诱J(rèn)可“礦業(yè)權(quán)租賃、承包合同”的有效性而忽視了礦業(yè)權(quán)租賃、承包的概念混用及其不合法的本質(zhì)，容易導(dǎo)致非法行為合法化而助長非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，加大礦政監(jiān)管的難度，應(yīng)盡早予以修正。
從完善礦業(yè)權(quán)管理制度角度看，在基于礦業(yè)權(quán)“三位一體”的權(quán)利結(jié)構(gòu)確立“三權(quán)分管”的礦業(yè)權(quán)管理新模式基礎(chǔ)上，實行放寬物權(quán)性礦業(yè)權(quán)管理而從資源開發(fā)利用、安全、環(huán)保等方面強化對勘查、采礦主體的資質(zhì)及礦產(chǎn)開發(fā)利用行為的審查與監(jiān)督管理，以此達(dá)到放開搞活資源資產(chǎn)、促進(jìn)資源依法有序開發(fā)利用的目標(biāo)。
按照“權(quán)利－行為”的對應(yīng)關(guān)系，礦業(yè)權(quán)中的探礦權(quán)與礦產(chǎn)資源勘查行為相對應(yīng)。在勘查階段，勘查區(qū)塊范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的有無或者數(shù)量多少以及品位性狀等尚未查明，資源價值也難以完全評估確定，而采礦權(quán)對應(yīng)的采礦許可范圍內(nèi)通常是勘查工作已經(jīng)完成、礦產(chǎn)資源已經(jīng)探明并經(jīng)專業(yè)機構(gòu)評審和行政主管部門備案，由此證明具有相當(dāng)數(shù)量、質(zhì)量的資源和開發(fā)利用價值。因此，不宜一概將礦業(yè)權(quán)作為抵押物,只能將已探明資源儲量并可計算經(jīng)濟價值的采礦權(quán)進(jìn)行抵押擔(dān)保貸款。以資源儲量及價值尚未確定的探礦權(quán)作抵押，不符合金融機構(gòu)的風(fēng)險控制基本要求。史尚寬先生認(rèn)為，設(shè)定礦山企業(yè)抵押，“以采礦權(quán)者為限，惟有探礦權(quán)者不得為之。蓋惟有探礦權(quán)，尚不成立礦業(yè)經(jīng)營也。”僅將采礦權(quán)而排除探礦權(quán)作抵押擔(dān)保進(jìn)行融資，這也是國際上實施礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)管理和礦業(yè)融資的通行做法。
我國對抵押物登記采登記要件主義與登記公示主義相結(jié)合的立法原則。根據(jù)《擔(dān)保法》第41條和第42條有關(guān)規(guī)定，對無地上定著物的土地使用權(quán)、城市房地產(chǎn)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物、林木、航空器、船舶、車輛、企業(yè)的設(shè)備和其他動產(chǎn)等財產(chǎn)進(jìn)行抵押的，實行登記要件主義，即抵押合同自登記之日起生效，以有關(guān)管理機關(guān)的登記日為抵押合同生效時間。
由于對礦業(yè)權(quán)物權(quán)性質(zhì)研究不足和缺乏共識，當(dāng)年《擔(dān)保法》未將礦業(yè)權(quán)抵押納入調(diào)整范圍。從物之性質(zhì)角度尤其是采礦權(quán)與土地使用權(quán)之間的共性比較分析，按照“礦業(yè)權(quán)視為物權(quán)，適用關(guān)于不動產(chǎn)物權(quán)的一般性規(guī)定”原則，采礦權(quán)抵押宜參照無地上定著物的土地使用權(quán)、城市房地產(chǎn)相關(guān)規(guī)定而適用抵押登記要件主義，即非經(jīng)登記管理機關(guān)批準(zhǔn)或者登記，抵押合同不發(fā)生效力。實行采礦權(quán)抵押登記要件主義，有利于實現(xiàn)采礦權(quán)資產(chǎn)融資風(fēng)險控制和保障交易安全。
實踐中礦政管理部門采登記公示主義，即是否辦理登記，由當(dāng)事人自己決定，惟經(jīng)備案（登記）始發(fā)生公信力，抵押雙方對標(biāo)的物價值認(rèn)定等“自行承擔(dān)全部責(zé)任”，登記管理機關(guān)主要對作為抵押物的采礦權(quán)的真實性、合法性負(fù)責(zé)，并通過未經(jīng)抵押權(quán)人同意不予辦理采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓變更方式確保抵押權(quán)實現(xiàn)時權(quán)利的安全性?！陡叻ń忉尅逢P(guān)于“當(dāng)事人僅以未經(jīng)主管部門批準(zhǔn)或者登記、備案為由請求確認(rèn)抵押合同無效的，人民法院不予支持”的規(guī)定，事實上是對此規(guī)定的確認(rèn)。
關(guān)于登記要件主義的設(shè)定，主要是依據(jù)登記內(nèi)容是否涉及國家權(quán)益、社會公共利益或者法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，而對采礦權(quán)抵押登記采登記要件主義還是登記公示主義，則主要取決于對采礦權(quán)性質(zhì)、內(nèi)涵的定位及認(rèn)識。若依現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)制度設(shè)計所確立的物權(quán)、礦產(chǎn)資源開采資質(zhì)、采礦行為準(zhǔn)入“三位一體”的采礦權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)，宜采登記要件主義，需對抵押權(quán)人資質(zhì)進(jìn)行審核，并因抵押權(quán)實現(xiàn)處置采礦權(quán)而按采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓要求進(jìn)行實質(zhì)性審查。在這種情況下，可以適用《高法解釋》第15條關(guān)于“當(dāng)事人請求確認(rèn)礦業(yè)權(quán)之抵押權(quán)自依法登記時設(shè)立的，人民法院應(yīng)予支持”之規(guī)定。如僅將采礦權(quán)視為物權(quán)而將礦產(chǎn)資源開采資質(zhì)、采礦行為準(zhǔn)入內(nèi)容單歸于采礦行為許可權(quán)范疇，則宜采登記公示主義，對采礦權(quán)抵押合同及與采礦權(quán)相關(guān)的證、費（繳納）情況等證明材料進(jìn)行形式審查即可。在這種情況下，抵押權(quán)自當(dāng)事人簽訂抵押合同之日起生效而無需以抵押登記為生效條件，若當(dāng)事人進(jìn)行了登記，則抵押權(quán)可取得公信力、可以對抗第三人，否則不得對抗第三人。相較而言，后一種方式顯然更符合實行資源資產(chǎn)化管理、促進(jìn)物權(quán)權(quán)利市場化流轉(zhuǎn)、支持礦業(yè)企業(yè)融資發(fā)展的客觀要求，但需通過立法對礦業(yè)權(quán)管理制度予以完善。
《高法解釋》第20條就越界勘查開采尤其是越界開采礦產(chǎn)資源問題作出了相關(guān)規(guī)定。越界開采是指超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍開采礦產(chǎn)資源、造成他人或者國家經(jīng)濟損失的民事侵權(quán)行為。依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第40條規(guī)定，越界開采的，責(zé)令退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采、賠償損失，沒收越界開采的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款；拒不退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，吊銷采礦許可證，依照刑法有關(guān)規(guī)定對直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。受計劃經(jīng)濟年代礦業(yè)權(quán)無償取得、礦產(chǎn)資源無償開采，尤其是以國營礦山企業(yè)為采礦權(quán)主體立法背景的影響，以及行政司法手段的高效和人們對行政行為的慣性依賴等因素作用，實踐中，發(fā)生礦業(yè)權(quán)爭議以及越界開采等侵權(quán)糾紛后，行政機關(guān)往往直接介入進(jìn)行調(diào)處或者作為違法違規(guī)行為進(jìn)行依法查處，當(dāng)事人也往往習(xí)慣于直接訴諸政府部門進(jìn)行行政裁決或者申請行政復(fù)議，真正作為民事侵權(quán)案向人民法院提起民事訴訟、尋求司法救濟的情況明顯偏少，而且由于這種傳統(tǒng)的行政管控手段相對單一、缺乏柔性而難以有效適用于各種不同的實際情況，又因缺少對資源破壞價值進(jìn)行鑒定評估的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)而使行政執(zhí)法存在較大的自由裁量空間，因此維護國家和礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益、懲治違法違規(guī)行為的效果不佳，有必要建立同時適用尚未出讓或已設(shè)礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)地資源權(quán)利保護的，以作為民事侵權(quán)行為實行民事救濟為主、作為違法行為實施行政處罰為輔的越界勘查開采行為防范和懲治制度與工作機制。
在發(fā)生民事權(quán)利爭議或者他人妨害權(quán)利人行使礦業(yè)權(quán)時，權(quán)利人可以通過行使賠償請求權(quán)、請求加害人停止侵害、賠償損失以恢復(fù)其正常行使礦業(yè)權(quán)的狀態(tài)或者獲得相應(yīng)的損害賠償。《高法解釋》第20條作出的因他人越界勘查開采侵權(quán)礦業(yè)權(quán)人可以“請求侵權(quán)人承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、返還財產(chǎn)、賠償損失等侵權(quán)責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持”的規(guī)定，實際上就是將礦業(yè)權(quán)視為用益物權(quán)，在確認(rèn)探礦權(quán)、采礦權(quán)物權(quán)性質(zhì)即具有相應(yīng)的排他效力和追及效力的前提下，從司法救濟的角度明確了權(quán)利人的民事訴訟途徑。當(dāng)事人既可以向侵權(quán)人提出并通過自行協(xié)商解決，也可以向人民法院提起民事訴訟，請求侵權(quán)人停止侵害、排除妨礙，并承擔(dān)返還財產(chǎn)、賠償損失等侵權(quán)責(zé)任。具體而言，當(dāng)探礦權(quán)、采礦權(quán)受到不法侵害時，探礦權(quán)人、采礦權(quán)人可以行使賠償請求權(quán)，要求侵權(quán)人停止侵害、排除妨礙、賠償損失，也可以通過提起民事訴訟來使自己的利益得到救濟。顯然，無論是從強化行政執(zhí)法與依法查處違法行為以打擊震懾越界開采等違法違規(guī)行為角度出發(fā)，還是從拓寬民事權(quán)利救濟渠道、全面保障礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)利，通過司法解釋明確支持制止和懲戒非法越界開采行為、維護權(quán)利人合法權(quán)益角度出發(fā)，這都是一個重大進(jìn)步，有利于解決我國法律對礦業(yè)權(quán)保護不夠全面有效、權(quán)利救濟手段比較單一、打擊防范非法采礦行為手段不足等一系列問題，也有利于降低行政成本、減少行政訴訟以及強化執(zhí)法監(jiān)督，真正體現(xiàn)了行政執(zhí)法與司法之間的有機銜接。
建立完善行政救濟與司法救濟相結(jié)合的模式包括行政法與民法一體化的礦業(yè)權(quán)裁決機制也勢在必行。在發(fā)生越界開采等侵權(quán)行為時，在當(dāng)事人之間協(xié)商解決或者通過民事訴訟解決的過程中，行政主管部門應(yīng)就證實礦業(yè)權(quán)權(quán)屬關(guān)系、礦區(qū)范圍界限等方面向司法機關(guān)提供必要的支持，還可以依當(dāng)事人申請對礦業(yè)權(quán)爭議作出行政裁決。對于非法采礦行為涉嫌構(gòu)成非法采礦罪或者破壞性采礦罪的，作為受害人的礦業(yè)權(quán)人有權(quán)利也有義務(wù)向司法機關(guān)報案或者舉報，由司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任；有關(guān)行政管理部門發(fā)現(xiàn)違法事實后應(yīng)當(dāng)依法查處，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)將案件移送公安機關(guān)。
對越界開采行為發(fā)生的區(qū)域范圍為未設(shè)礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)地且造成國有礦產(chǎn)資源損失破壞的，在礦產(chǎn)資源行政管理部門依法查處的同時，按照統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的要求，礦業(yè)權(quán)登記管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照審批權(quán)限要求侵權(quán)人承擔(dān)損害賠償侵權(quán)責(zé)任，必要時可以提起民事公益訴訟。
需要指出的是，由于礦產(chǎn)勘查階段不允許采礦，依照持勘查許可證采礦即“以采代探”屬依法查處的違法行為的有關(guān)規(guī)定，《高法解釋》第20條中關(guān)于“探礦權(quán)人請求侵權(quán)人返還越界開采的礦產(chǎn)品及收益的除外”的表述有畫蛇添足之嫌，或會起到反面誤導(dǎo)作用。
經(jīng)對《礦產(chǎn)資源法》第40條（針對越界開采）和39條（針對無證開采）規(guī)定進(jìn)行分析可見，20世紀(jì)八九十年代制定并修改的這部法律，存在未設(shè)礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)地和設(shè)（礦業(yè)）權(quán)資源侵權(quán)處罰手段單一同質(zhì)化問題，而且存在沒收違法所得（歸公）的行政處罰手段實際有損作為受害人的礦業(yè)權(quán)人利益問題，反映出法律修改滯后以及重公權(quán)而輕私權(quán)保護的思維傾向。因此，將越界開采問題首先作為平等主體之間的民事侵權(quán)行為而非原來的侵犯公權(quán)行為，這本身就是一種進(jìn)步。除非需要證明采礦權(quán)的合法性和核定界限范圍等需要行政機關(guān)介入外，原則上應(yīng)首先作為民事案件由當(dāng)事人自行協(xié)商解決或者通過提起民事訴訟由法院判決，這樣更有利于保護礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。
6 有關(guān)問題產(chǎn)生的原因分析
6.1 理論研究與創(chuàng)新不足，對一些基本問題尚未形成共識
由于對礦產(chǎn)資源管理制度缺乏系統(tǒng)性把握，對礦業(yè)權(quán)的概念及性質(zhì)、礦業(yè)權(quán)出讓與行政許可之間的關(guān)系等基本問題認(rèn)識不夠清晰，普遍存在將礦業(yè)權(quán)籠統(tǒng)地歸于準(zhǔn)物權(quán)或者用益物權(quán)、以不動產(chǎn)登記方式套用礦業(yè)權(quán)審批登記并混淆“出讓”與“審批”之間的關(guān)系等現(xiàn)象。
6.2 法律法規(guī)明顯滯后，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)糾紛裁判依據(jù)不足判斷不準(zhǔn)
近年來，國內(nèi)礦業(yè)市場日益活躍，礦業(yè)權(quán)及相關(guān)權(quán)利交易流轉(zhuǎn)頻繁，涉礦糾紛類訴訟案件明顯增多。以《礦產(chǎn)資源法》為核心的礦政管理制度規(guī)定過于原則、可操作性不強，加之其因源于計劃經(jīng)濟體制而明顯不適應(yīng)市場化發(fā)展要求，體現(xiàn)出行政主導(dǎo)而市場調(diào)節(jié)方式與民事責(zé)任功能缺乏、偏重行政管控而弱化民事權(quán)利等特點。無論是礦產(chǎn)資源的多重屬性還是礦產(chǎn)資源所有權(quán)、礦業(yè)權(quán)公權(quán)與私權(quán)兼有的特征，都因未及時修訂《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)法規(guī)、完善相關(guān)制度而形成有效的應(yīng)對之策，使多年來存在的制度調(diào)整內(nèi)容與規(guī)范管理方式相對單一固化的模式得以延續(xù)，不僅常使行政管理陷于被動，也給法院裁判工作帶來諸多難題和壓力。諸多情形的礦業(yè)糾紛難以研判裁處，司法機關(guān)久等無果而先于行政主管部門出臺《高法解釋》作為裁判依據(jù)，既值得稱許又顯屬無奈。
6.3 司法機關(guān)對礦業(yè)權(quán)制度及管理實踐理解不夠到位
從《高法解釋》相關(guān)規(guī)定和司法判例來看，不少審判機關(guān)已經(jīng)認(rèn)識到礦業(yè)權(quán)相較于一般民事物權(quán)在設(shè)立、流轉(zhuǎn)、行使、消滅等方面所具有的特殊法律屬性，對突出礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性、適當(dāng)分離礦業(yè)權(quán)的財產(chǎn)屬性和勘查開采行為行政許可屬性也有基本的認(rèn)識，希冀通過審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件達(dá)到依法保護礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)、維護市場秩序和交易安全、保障礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用、促進(jìn)資源節(jié)約與生態(tài)環(huán)境保護的目的。但這也反映出由于缺乏對自然資源管理的專業(yè)背景而偏重于民法、行政法學(xué)理，對礦業(yè)權(quán)的認(rèn)識仍不夠全面準(zhǔn)確，對系統(tǒng)性的公私法平衡思維方式運用還不夠，尤其偏重于意思自治和契約自由的民法思維，習(xí)慣于對民事主體約定的合法性確認(rèn)及相關(guān)權(quán)利的保護，卻往往忽視礦業(yè)權(quán)審批行為的公法性質(zhì)和法律法規(guī)的強制性規(guī)定，從而在維護國家權(quán)益與社會公益、交易秩序方面存在不足。
(1)結(jié)合礦業(yè)規(guī)律和市場規(guī)則，深化資源產(chǎn)業(yè)立法研究。在分析并尊重市場經(jīng)濟規(guī)則和礦業(yè)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，形成礦業(yè)權(quán)性質(zhì)、內(nèi)涵與相關(guān)權(quán)利體系的合理共識，進(jìn)而建立基于物權(quán)、礦產(chǎn)資源勘查開采資質(zhì)、礦業(yè)市場準(zhǔn)入“三權(quán)分管”的模式，按照公權(quán)與私權(quán)有機結(jié)合、行政法與民法協(xié)調(diào)互動的原則，建立《物權(quán)法》與礦產(chǎn)資源法律法規(guī)之間的有效銜接，并充分發(fā)揮促進(jìn)產(chǎn)權(quán)保護與流動的民法功能對促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用及資產(chǎn)化管理的改革目標(biāo)，使礦業(yè)權(quán)市場更加充滿活力，推動礦業(yè)權(quán)管理更趨規(guī)范化和法制化。
(2)通過大量的個案分析與抽象處理，推動制度完善。結(jié)合對《礦產(chǎn)資源法》及相關(guān)行政法規(guī)的全面修訂，同步對《高法解釋》進(jìn)行修改完善，著重與礦業(yè)權(quán)審批登記、出讓轉(zhuǎn)讓、采礦權(quán)抵押登記（備案）、礦業(yè)權(quán)保護與救濟等方面的實體與程序性規(guī)定有效銜接，完善旨在維護國家資源所有權(quán)與保護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益、促進(jìn)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)和資源合理開發(fā)利用、安全環(huán)保的統(tǒng)一明確、合理公正的裁判規(guī)則，加強專業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)，解決全國各級法院對相關(guān)法律、法規(guī)的理解差異較大、裁判標(biāo)準(zhǔn)不一而產(chǎn)生同類錯案等問題。
(3)進(jìn)一步加強礦業(yè)領(lǐng)域行政立法，做好行政執(zhí)法機構(gòu)與司法機關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)。建立完善協(xié)調(diào)聯(lián)動工作機制和以礦業(yè)權(quán)爭議為主的涉礦案件的訴訟程序，進(jìn)一步明確行政、司法機關(guān)之間的職能界限與合作銜接關(guān)系。
(4)充分發(fā)揮專業(yè)人員作用，建立礦產(chǎn)資源損害價值評估鑒定與專家參與訴訟制度。在理論研討與案件審理過程中，選用具有豐富礦政管理實踐經(jīng)驗與相關(guān)立法執(zhí)法經(jīng)驗的專業(yè)人員建立專家?guī)?，充分發(fā)揮其專業(yè)技術(shù)支撐作用，配合勘驗和檢查提供專業(yè)咨詢意見，為裁判分清礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)、合理賠償?shù)忍峁﹨⒖?，增強審判工作效率與司法公正。
(5)重視礦政管理人才培養(yǎng)和專業(yè)隊伍建設(shè)，提高整體素質(zhì)。近年來，礦業(yè)法制建設(shè)明顯滯后，礦政管理改革壓力加大，礦產(chǎn)資源管理學(xué)術(shù)研究與司法領(lǐng)域同礦業(yè)市場經(jīng)濟及實務(wù)管理嚴(yán)重脫節(jié)，礦政管理業(yè)務(wù)力量薄弱問題凸顯，亟待制定實施礦產(chǎn)資源管理專業(yè)人才教育、培訓(xùn)與儲備戰(zhàn)略規(guī)劃，引導(dǎo)和推動社會力量共同關(guān)注、支持和參與礦業(yè)改革與發(fā)展。
劉欣（1971—），男，山東省濰坊市人，現(xiàn)于自然資源部礦業(yè)權(quán)管理司工作，法學(xué)博士、經(jīng)濟學(xué)博士后，多年從事礦產(chǎn)資源實務(wù)管理和理論研究，研究方向：環(huán)境資源保護法、人口資源與環(huán)境經(jīng)濟學(xué)。
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